El impuestazo es técnicamente indefendible

El proyecto de reforma tributaria busca recaudar tres pp (puntos porcentuales) adicionales del PIB. Estos mayores impuestos estarían destinados a financiar un mayor gasto público (por 2,5 pp del PIB) y un mayor ahorro fiscal (por 0,5 pp del PIB). Ello fortalecería la posición fiscal de Chile, lo que es valorable.

La complejidad y la magnitud de la reforma propuesta, reflejadas en 175 páginas de múltiples cambios a la estructura tributaria, son enormes. Es la más significativa reforma de impuestos en tiempos de paz y estabilidad en la historia de Chile. Por ello, el proyecto de ley debería fundamentarse en estudios técnicos que estimen sus múltiples efectos, permitiendo: (i) evaluar los objetivos explícitos, que son, además de recaudar un 3% del PIB, "introducir... más eficientes incentivos al ahorro y la inversión" y "avanzar en equidad tributaria", y (ii) analizar reformas alternativas para alcanzar los objetivos anteriores.

Lamentablemente, el Gobierno no ha encargado estudios serios sobre los efectos de la reforma. Por lo tanto, solo se pueden realizar inferencias parciales a partir de estudios internacionales de reformas tributarias y de los pocos estudios de cambios tributarios realizados en Chile. Pero no hay estudio alguno que considere las múltiples aristas de este proyecto específico que el Congreso analizará y votará.

Siendo la carga tributaria actual de Chile algo inferior que la de países de similares ingresos, la reforma dejaría a Chile con una carga algo mayor que la de dichos países. He revisado 31 estudios publicados que reportan evidencia internacional sobre los efectos de cambios tributarios en el mundo. 29 de ellos concluyen que los aumentos en impuestos tienen efectos negativos y significativos sobre el ahorro, la inversión, el nivel del PIB y/o el crecimiento del PIB. Un aumento de la carga tributaria equivalente a tres pp del PIB reduce en promedio la inversión en 17,6% y el PIB en 4,6%. En el estudio más citado de todos (Romer y Romer, AER 2012), el PIB de EE.UU. disminuiría en 9,9%, si se le aplicara la reforma propuesta en Chile.

La evidencia sobre cambios tributarios en Chile es escasa (son ocho estudios), y está basada en datos solo hasta el 2006; por tanto, debe tomarse con cautela para evaluar la propuesta actual. Sin embargo, siete de los ocho estudios sugieren que mayores impuestos a las empresas reducen significativamente en Chile -y en magnitudes comparables a las observadas en otros países- la inversión y el capital de las empresas, el nivel y el crecimiento del PIB, y el nivel y la tasa de crecimiento de los salarios.

¿Cómo cambia la reforma propuesta la estructura tributaria chilena? En mucho, y en especial modifica los impuestos a la renta. La tasa general de impuestos sobre las utilidades de las empresas aumenta de 20% a 35%, que es la suma de un 25% convencional y un 10% adicional por renta atribuida a los dueños. Parte de los recursos pagados por las empresas en impuestos son devueltos a los accionistas, porque todos los dueños con tasa marginal inferior a 35% recibirán devoluciones. Las personas deberán tributar sobre sus ingresos percibidos, más sus ingresos atribuidos, aunque estos últimos no se perciban, que es cuando las empresas reinvierten sus utilidades.

Este impuesto por atribución viola el principio general de tributar solo sobre ingresos devengados por quien paga los impuestos (lo que cuestiona su constitucionalidad), impide la eficiente separación entre personas jurídicas y naturales, obliga a rehacer las declaraciones de impuestos de todas las personas que tienen ingresos atribuidos del capital que provienen de empresas cuyas declaraciones son modificadas por el SII (por tanto, es muy difícil de implementar) y exige a cada empresa obtener información de todas las demás empresas donde ha invertido antes de determinar su propia utilidad atribuida (también de difícil implementación). En conclusión, no debe sorprender que el impuesto atribuido no exista en otros países.

La reforma modifica, pero no mejora la maraña actual de ineficientes incentivos tributarios para las empresas pequeñas. Reduce tímida pero insuficientemente las injustificables exenciones a sectores que hoy pagan sobre renta presunta. Para las personas, baja la tasa marginal máxima de 40% a 35%, lo que es regresivo, pero mejora los incentivos a ahorrar y trabajar de las personas de altos ingresos.

Además, exime temporalmente del impuesto a la renta a los intereses de instrumentos financieros bancarios sobre ahorros anuales de hasta $50 millones y reduce permanentemente el impuesto a una tasa fija de 10% a los retornos de algunos fondos mutuos y fondos de inversión privada. Lo anterior es altamente regresivo y además discrimina arbitrariamente entre distintos instrumentos de ahorro (¡pero la banca aplaudirá!). Por ejemplo, un empresario cuyos ingresos (efectivos y atribuidos) provienen de retirar (parte de las) utilidades de su empresa pagará hasta un 35% en impuestos personales. En cambio, un rentista con ingresos que provienen solamente de los instrumentos financieros mencionados, que recibe el mismo ingreso elevado del empresario anterior, pagará mucho menos impuestos. Incluso, este rentista de altos ingresos pagará menos impuestos que empleados y empresarios con ingresos menores que el suyo, que acumulen menos fondos en los instrumentos arbitrariamente favorecidos.

Por supuesto, hay otros componentes de la reforma propuesta, que no alcanzo a revisar aquí. Sin embargo, del análisis presentado y de la evidencia empírica infiero que no está claro que la incidencia del alza impositiva sea solo sobre los grupos de mayores ingresos ni que las reformas propuestas contribuyan a la equidad horizontal entre empleados y empresarios que ganan lo mismo.

La reforma tampoco introduce cambios que en términos globales reflejen "más eficientes incentivos al ahorro y la inversión": más bien, es muy probable que ella dañe los incentivos para ahorrar, trabajar e invertir, reduciendo los salarios y el ingreso promedio del país.

Chile puede y merece más. Existen alternativas muy superiores al proyecto de ley actual. Considerando incrementar la recaudación de impuestos en 3% del PIB, propondré en mi siguiente carta cambios tributarios concretos pero diferentes a los del Ejecutivo.

Honorables senadores: los invito a evaluar en todos sus detalles el actual proyecto de ley y considerar seriamente alternativas mejores, invitando a todos los sectores y a todos los especialistas a exponer sus ideas, para que el Congreso vote por un cambio profundo para que Chile tenga un sistema tributario más eficiente y más equitativo.

Columna de Klaus Schmidt-Hebbel en forma de carta a los senadores, publicada el 20 de mayo de 2014 en El Mercurio